职业教育集团运行机制设计
——以东营市职业教育集团为例
王美田
（东营职业学院， 山东 东营 257091）
摘 要： 职业教育集团运行机制是否科学有效决定着集团是否能够健康可持续发展， 本文以东营市为例对职
业教育集团的发展机制、 日常运行机制、 利益分配机制、 运行保障机制等进行了设计。
关键词： 职业教育集团； 运行机制； 发展机制； 利益分配机制； 保障机制
中图分类号： G719.21 文献标识码： A 文章编号： 1004-9290 （2015） 0010-0092-05

东营市成立于1983年， 位于黄河入海口， 是我
国第二大油田胜利油田所在地， 油气资源、 自然资
源丰富， 在油气经济带动下东营市经济发展迅速，
财政收入在全国居于前列， 石油化工、 轮胎、 纺织、
造纸等产业在全国处于领先地位。与东营市快速
发展的经济相比， 东营市高等教育发展缓慢， 东营
市境内无普通高等院校， 职业教育是东营高等教
育的主体。东营市各职业院校之间、 职业院校与
企业之间的合作还处于初级阶段， 东营市现有的
职业教育无法满足地方经济高速发展对技术技能
人才的需求。因此， 整合现有职业教育资源， 提升
职业教育服务地方经济的能力， 在东营市显得尤
为迫切。2013年5月， 东营市政府召开东营市职业
教育集团筹备会， 开始筹建东营市职业教育集
团。合理的运行机制是处理好职业教育集团设立
和发展过程中各种利益主体关系的先决条件和保
障， 是实现职业教育集团健康发展的前提。本文
对东营市职业教育集团的运行机制进行了设计。
一、 东营市职业教育集团发展机制
（一） 加强顶层设计， 统一规划滚动发展
东营市职业教育集团由东营市政府、 政府职能部门、 市级行业协会、 市政府重点调度企业、 东
营市境内职业院校组成， 合作主体呈现多元特
征。要协调好各合作主体的关系， 在筹建阶段就
要从集团的结构、 功能、 层次等维度进行统筹考
虑， 做好顶层设计。首先， 东营市借鉴国内外成功
经验和现代企业管理经验， 结合东营市经济社会
发展需要和东营市职业教育现状， 对东营市职业
教育集团办学模式、 组织性质、 产权实现形式、 组
织结构进行统一规划， 形成完善的组织架构； 其
次， 对集团合作目标、 合作路径、 集团内部功能协
调、 资源整合等做进一步明确， 对集团的合作主
体、 实施主体、 协作主体的职能进行明确定位； 再
次， 对集团发展机制、 利益分配机制、 日常运行机
制、 运行保障机制等统一规划， 形成集团发展统一
路线图和政策体系。
（二） 创建以产权为主要联结纽带的紧密型子
集团
《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》
（国发 〔2014〕 19号） 提出， 鼓励多元主体组建职业
教育集团。为了落实国务院会议精神， 吸引企业
参股共建职业教育集团， 东营市在设计职业教育集团组织结构时， 将集团分为两个层次， 大集团和
大集团下设的各个子集团。大集团采用契约联
结， 大集团下设的各个子集团采用契约、 产权等多
种联结方式。引入实力雄厚、 有志于发展职业教
育的企业会同职业院校、 政府、 行业， 共同投资组
建按照现代企业制度管理的股份制子集团。首先
在集团内部开展会计跨企业培训、 蓝海餐旅学院
等股份制子集团的试点， 等条件成熟之后再扩大
试点范围。
（三） 建立研究机构， 发挥科研引领作用
东营市职业教育集团的实践需要理论指导，
但国内大部分职教集团还在摸索阶段， 缺乏可供
借鉴或推广的成功经验， 加之职业教育集团的理
论研究尚落后于实践需要， 导致东营市职业教育
集团发展可借鉴经验少， 理论支撑不足。因此， 应
采取有力措施， 加强科研机构建设， 加强对职业教
育集团相关的理论研究， 为东营市职业教育集团
运行提供理论指导。东营职业学院是东营市范围
内实力最强和影响力最大的职业院校， 也是山东
省示范性高职院校和国家骨干高职院校。2013年
东营职业学院成立了职业教育比较研究所、 专业
建设研究所、 区域经济与政策研究所、 社会服务研
究所、 人才培养模式研究所、 高职学生发展研究
所、 实验实训与实习研究所、 现代职业教育体系研
究所等9个研究所。东营市政府可以东营职业学
院的9个研究所为基础， 吸引多学科研究人员共同
建立黄三角区域集团化办学研究中心， 多视野、 多
角度研究职业教育集团发展。
（四） 建立公共信息平台， 促进校企交流
为了解决东营市职业教育集团成立初期成员
单位组织相对松散的问题， 增强凝聚力， 东营市职
业教育集团搭建公共宣传平台， 建立起了舆论阵
地。首先， 建立东营市职业教育集团网站， 开通集
团博客， 创办集团内部刊物 《东营市职业教育集团
通讯》。通过这些信息平台， 宣传国家关于职业教
育集团的方针政策， 介绍国内职业教育集团的成
功经验， 交流本市和集团各成员单位开展合作的
探索和实践， 推介集团内成员院校和企业的发展
成果。宣传平台的建立， 将成为各成员单位相互
联系的纽带， 成为实现资源共享的载体。其次， 开
展多种对话活动， 促进校企交流。集团成立之后
定期举办系列职业教育与产业发展对话活动和各
种形式的高端研讨会。通过这些论坛和研讨会，
初步改变东营市校企合作仅仅是单纯的顶岗实
习、 招聘员工的传统简单做法， 推动校企进入共同
制定技能人才培养标准、 共同开发专业教材、 共建
实训实习基地、 共同开展技术创新等领域。
（五） 引入市场机制、 竞争机制及激励机制
在东营市职业教育集团发展过程中要充分利
用市场机制和竞争机制。子集团的发起主体要选
择专业实力强的职业院校和有市场影响力的企
业， 实训基地建设也要选择办学效益好、 实力强的
院校或企业。职业教育集团各参与主体话语权强
弱、 在集团内部获得利益多少， 要与各参与主体对
职业教育集团的贡献紧密联系。在内部各子集团
之间开展竞争， 只有适应市场和社会需求的子集
团， 才能得到政府和教育集团的扶持。为了激发
社会各界投资共建职业教育集团的积极性， 引入
税收激励、 名誉激励、 利益激励等激励机制， 强化
社会各界对东营市职业教育集团的投入。
二、 东营市职业教育集团日常运行机制
集团日常运行机制的设计与集团组织结构设
计密切相关。东营市职业教育集团采用了直线参
谋型的组

（二） 子集团日常运行机制
东营市职业教育集团下设的各子集团采用多
元化的产权实现方式， 日常运行机制根据产权实
现方式的不同采用不同的机制。以产权为联结纽
带的紧密型子集团 （例如， 会计跨企业培训中心和
蓝海餐旅学院）， 根据 《中华人民共和国公司法》 等
相关法律法规要求， 设立股东大会、 董事会、 专门
委员会、 监事会和管理层等组织机构， 日常运行
机制也完全按照股份公司的运行机制设计。紧
密型子集团在筹建阶段就制定 《公司章程》《股东
大会议事规则》《董事会工作手册》《审计委员会
议事规则》《投资与发展委员会议事规则》《考核
与薪酬委员会议事规则》《监事会组织和议事规
则》 及 《公司披露控制和披露程序的原则》 等文件
以规范公司内部管理运作， 并向子集团的所有参
与者提供及时、 准确、 完整、 可靠的集团信息。以
契约为主要联结纽带的松散型子集团 （如中锐汽
车学院、 海宏生物工程学院、 华泰造纸学院、 众诚
建筑学院等）， 日常运行机制按照合作方签订的
合同或者协议设计。
三、 东营市职业教育集团利益分配机制
（一） 东营市职业教育集团参与主体动机分析
东营市职业教育集团要建立对各参与主体有
吸引力的利益分配机制， 首先要在明确职业教育
集团参与各方参与动机的基础上， 寻求各参与主
体的利益结合点。职业教育集团参与主体呈现出
多元化的特点， 主要有政府、 行业、 企业、 职业院校
等， 各参与主体的利益诉求有较大差别。职业院
校参与职业教育集团的动机主要表现在如下方
面： 第一， 通过与企业合作增加实训场所， 提升实
践教学质量， 从而提高学生实践能力和学生就业
率； 第二， 高职院校可以从中职院校那里获得优质
后备生源， 中职院校可以通过对口单招等形式提
高升学率； 第三， 通过参加职业教育集团共享教育
资源， 中、 高职院校的知名度和整体教学水平都会
得到较大提升； 第四， 通过参与职业教育集团获取
政府的资金、 政策、 土地等方面的扶持。逐利性是
企业的本质属性， 但企业参与职业教育集团所追
逐的 “利” 并不是单纯的利润， 是人才、 技术、 政策
扶持、 行业影响力等多种利益的结合。企业参与
职业教育集团的动机具体体现在以下方面： 第一，
优先获取集团内部高质量优秀毕业生， 补充企业
对技术人才的需求； 第二， 通过与集团内部研究机
构合作， 提高企业管理和技术水平； 第三， 通过集
团内的各种培训， 提高企业管理人员的管理水平
和员工的技术水平； 第四， 获取地方政府各项扶持
政策， 提升企业在区域经济范围内的知名度和行
业影响力。企业参与积极性不高是我国职业教育
集团建设面临的主要问题之一， 究其本质而言， 还
是企业利益未能得到充分满足。政府参与职业教
育集团的动机主要体现在以下两个方面： 一方面
为了创造良好的区域发展环境， 政府领导会积极
支持职业教育集团的组建和运行。国内发展较好
的区域性职业教育集团都得到了政府部门的大力
扶植。另一方面， 国家政策要求组建职业教育集
团。政府参与职业教育集团的积极态度和国家政
策的强制要求， 对于职业教育集团的发展和运行
至关重要。
（二） 建立投入与收益相结合的利益分配机制
职业院校、 企业、 政府参与职业教育集团都有
其利益动机。综合考虑参与各方的动机， 进行合
理的整合和协调， 建立投入与收入相结合的利益
分配机制， 满足各参与方的利益需求， 才能更好促
进职业教育集团发展。要设计满足职业教育集团
各参与方利益需求的分配机制， 首先要构建参与
各方利益共赢的多种形式的实体合作平台。实体
合作平台的建立可以采用多种形式， 其中建立以
产权为主要联结纽带的紧密型子集团是最主要的
一种形式。此外， 还可以根据职业院校和企业需
求共建培训学院、 共建实训校区、 共建研发中心
等， 这些实体平台可以采用产权作为联结纽带， 也
可以采用契约等作为联结纽带。在建立实体合作
平台的基础上， 建立投入与收益相结合的利益分
配机制， 参与各方共同投入、 共担风险、 互利共
赢。只有建立了投入和收益相结合的利益分配机
制， 才能引导职教集团参与主体主动投入， 实现职
教集团参与各方的合作从浅层次走向深层次。职
业教育集团投入与分配机制的建立， 应借鉴现代
企业的分配机制， 特别是股份公司的共同投资、 共
担风险、 按照投资比例共享收益的制度。这里提
到的收益不仅仅局限为企业利润， 应该是广义上，
涵盖了利润、 技术、 人才、 声誉、 社会责任等多维度
的收益。
— — — — 94 94织结构， 在纵向上将集团分为两个层次，
东营市职业教育集团和下设的各子集团。日常运
行机制的设计， 也从上述两个层面进行。
（一） 集团层面日常运行机制
在东营市职业教育集团组织结构设计时， 集
团决策层采用了传统的理事会制度， 集团层面的
日常运行机制设计也采用传统的方式， 建立契约
合作机制、 民主议事机制、 集体决策机制、 例会监
督机制等。东营市职业教育集团各成员单位的权
利、 义务， 集团各类活动的实施均以合同、 协议等
契约形式建立法律关系， 以确保各参与主体的正
常权益和集团日常活动的正常进行。集团重大事
务的处理采用民主议事和集体决策相结合的制
度： 每年召开一次由全体成员参与的理事会， 对集
团一年的运行情况进行评价， 并对集团未来情况
进行安排； 同时对集团政策制定、 集团发展战略调
整、 对外关系等重大事项的实行理事会集体决策
制。集团理事会下设常务理事会， 常务理事会根
据集团运行情况每年召开多次会议， 代表理事会
对集团管理层工作和集团各类项目的开展情况进
行检查。

四、 东营市职业教育集团运行保障机制
（一） 理念保障
东营市职业教育集团的良性发展需要理念、
政策、 经费、 平台等方面的保障， 其中理念保障是
前提和基础。现阶段， 社会对职业教育的理解还
存在一定偏差， 认为职业教育是教育系统的责任，
企业所承担的教育责任只是对本企业员工的继续
教育和在职培训。在这种观念支配下， 企业参与
职业教育的积极性较低， 造成职业教育人才供需
之间信息不对称， 职业教育人才供需脱节。一方
面高职院校毕业生就业率低， 另一方面企业招不
到符合需求的高技能人才。
因此， 东营市职业教育集团各参与方要转变
教育理念， 将职业教育放到东营市经济社会发展
的大系统中， 将东营市职业教育与东营市经济发
展紧密结合在一起， 把东营市产业系统和职业教
育系统当作一个整体看待， 积极参与东营市职业
教育集团的各项活动。在促进各参与方理念转变
层面， 东营市政府和职业院校的积极宣传与推动
起着至关重要的作用。东营市政府和职业院校要
做好各种宣传工作， 促使东营市社会各界用新的
视野和新的思维方式看待职业教育。只有东营市
职业教育集团的各参与方转变理念， 重新认识职
业教育与东营市产业发展的关系、 重新认识职业
院校与企业的关系， 树立 “政府主导， 校企一体化
的” 新理念， 构建校企一体化的合作制度， 搭建校
企合作平台， 才能从根本上推动东营市职业教育
集团的发展。
（二） 政策保障
从1992年开始的职业教育集团化发展的局
部探索阶段， 到2014年的职业教育集团大发展阶
段， 我国在职教集团领域的探索已有20多年的时
间。但是， 东营市在2013年才开始组建教育集团，
东营市职教集团的发展与国内其他地区相比还有
非常大的差距。国家出台了一系列政策促进职教
集团发展： 2009年教育部出台 《教育部关于加快推
进职业教育集团化办学的若干意见》、 2014年国务
院出台 《国务院关于加快发展现代职业教育的决
定》、 2014年教育部出台 《现代职业教育体系建设
规划 （2014—2020年）》。国家层面对职教集团的
关注不断增加， 但是， 东营市有关职教集团的政策
还处于探索阶段。国家层面的政策作为一般性的
规定， 对职教集团的相关规定过于原则性和概括
性， 无法对现实中职教集团产生有效的约束力。
如果地方政府在其行政职权范围内制定的具体实
施条例也缺乏具体内容， 会致使职教集团建设中
出现的许多问题得不到解决。因此， 在国家政策
体系的引领下健全职教集团发展的政策法规体系
显得尤为必要。
职业教育集团法规体系从层次上划分， 可以
分为上层立法和下层立法。上层立法是由全国人
大常委会专门的立法机构进行的国家层面的立
法， 下层立法是在上层立法的基础上由具体行政
部门和地方人大常委会进行的立法。职业教育集
团的发展需要一个完善的法规体系， 东营市政府
要结合政府、 职业院校、 企业、 行业和受教育者等
各方的需求， 建立促进东营市职业教育集团发展
的地方法规体系。同时结合东营市的实际情况，
细化 《职业教育法》 中有关职业教育集团的有关规
定， 并制定与之配套的实施条例和办法。根据国
家相关政策， 制定 《东营市促进职业教育集团发展
指导意见》《东营市职业教育集团管理办法》《东营
市职业教育集团发展规划》 等， 完善东营市职业教
育集团地方法规体系， 并从法规、 条例、 决定、 办
法、 意见等方面对东营市职业教育集团发展涉及
的所有对象和所有领域进行规范。只有在上层立
法的基础上， 完善市级的法规体系， 制定促进东营
市职业教育集团发展的政策文件， 才能从法律的
角度保障职业教育集团的发展。此外， 要保证职
业教育集团支持政策的可持续化， 形成长期稳定
的支持政策， 推动东营市职业教育集团的成熟和
发展。
（三） 资金保障
职业教育集团发展涉及招生、 教学、 就业全过
程， 涉及集团合作机构建设、 师资队伍建设、 实训
设施建设、 专业课程建设、 各种合作平台建设等方
面， 其中， 资金保障是职业教育集团建设的根本。
东营市境内， 只有职业院校， 因此对东营市职业教
育的投入比起其他地市要多很多， 职业教育建设
所需资金也相对充裕。但是， 东营市现在还未拨
付职业教育集团建设专项资金， 致使职业教育集
团筹建工作缓慢。
为了促进东营市职业教育集团健康发展， 应
建立政府投入为主的多渠道资金投入机制。第一， 应建立东营市职业教育集团建设专项资金， 用
于职业教育集团的筹建工作， 并根据集团筹建进
度有计划的拨付； 第二， 应建立稳定的公共财政投
入机制， 投入稳定的财政资金用于集团成立之后
的日常运行和基础设施建设等方面的支出； 第三，
增加职业教育集团非政府投入比例， 为各种民间
资本的投入提供宽松的环境； 第四， 制定鼓励多元
投资主体共建职业教育集团的政策， 促进企业对
职业教育集团的投资； 第五， 东营市财政部门安排
财政预算的过程中， 要优先考虑集团内各职业院
校的职业教育专项资金， 对集团内向职业院校提
供职业指导、 实习就业岗位的企业给予财政扶持
和税收减免。
（四） 平台保障
职业教育集团是一个大系统， 这个系统主要
包括三个子系统， 职业教育子系统、 产业子系统、
政府子系统。职业教育集团协调发展的实质， 就
是在政府的主导下建立职业教育子系统和产业子
系统之间的协调机制， 也就是如何搭建教育部门、
产业部门和行业组织之间合作平台的问题。我国
职业教育集团发展遇到的瓶颈问题， 主要是企业
参与的积极性问题。政府积极引导和支持， 职业
院校、 企业和行业的积极参与是破解职业教育集
团发展瓶颈问题的关键。首先， 东营市政府要坚
持跨界思维， 积极引导企业、 行业、 职业院校和社
会组织参与职业教育集团， 完善有关激励机制和
扶持政策； 第二， 在政府层面引导企业与职业院校
之间的对话与合作， 在市政府行业管理机构中设
立职业教育管理部门， 负责企业与职业院校之间
的高层交流， 形成企业与职业院校的定期对话机
制； 第三， 加强市级行业协会的建设， 发挥行业协
会的职业教育功能， 建立职业教育与行业协会的
协作机制， 促进职业教育集团与企业合作； 第四，
市政府加强推动作用， 实现东营市职业教育集团
网站与东营市各政府部门、 企业、 行业、 职业院校
的资源共享， 为东营职业教育集团发展提供信息
平台保障。
参考文献：
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